推進新型工業化，是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業全局出發，著眼全面建成社會主義現代化強國作出的重大戰略部署?！靶聲r代新征程，以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業，實現新型工業化是關鍵任務?！泵鎸Ξ斍叭蛐乱惠啴a業轉移加快推進的新形勢，引導產業有序轉移，優化區域產業鏈布局，支持和促進中西部地區、東北地區加快承接國內外產轉移，是全國層面統籌推進新型工業化大局的關鍵所在。

一、引導產業有序轉移是推進新型工業化的必然要求

新型工業化是以新發展理念為引領的工業化。推進新型工業化，就是要完整準確全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，更好統籌發展和安全，把高質量發展的要求貫穿新型工業化全過程，實現質的有效提升和量的合理增長。習近平總書記強調要“深化改革健全區域戰略統籌、市場一體化發展等機制，優化生產力布局，推動重點產業在國內外有序轉移，支持企業深度參與全球產業分工和合作，促進內外產業深度融合，打造自主可控、安全可靠、競爭力強的現代化產業體系”。全國新型工業化推進大會要求，要以主體功能區戰略引導產業合理布局，更好發揮高新區、工業園區等各類園區作用，推動形成優勢互補、高質量發展的區域制造業布局，建設一批國家先進制造業集群。引導產業有序轉移、加強中西部和東北地區產業承接能力，是加快推進新型工業化、實現區域產業協調發展的關鍵舉措。

從創新發展角度，引導產業有序轉移將加速新技術、新模式推廣，強化地區發展創新引擎。創新是新型工業化的核心動力。當前，新一輪科技革命和產業變革蓬勃發展，同我國轉變發展方式形成歷史性交匯，要夯實推進新型工業化的創新引擎，推動這一歷史性交匯期產生同頻共振。中西部和東北地區在承接產業轉移過程中，既可以通過與東部地區的協同合作，加速制造業向產業鏈、價值鏈中高端邁進，又可以積極探索構建技術轉移體系，形成互聯互通的全國大市場，促進各類創新主體協同互動更加高效，技術轉移體制機制更加健全，科技成果擴散、流動、共享、應用更加順暢，不斷推進產業鏈再造與升級，提升產業整體水平。

從協調發展角度，引導產業有序轉移將重塑地區產業分工和地理布局，推動區域間的協調發展。協調是新型工業化的內生特點。推進新型工業化是一個系統工程，要堅持全國一盤棋，加強全國統籌協調，實現區域協調發展、產業協調發展、城鄉協調發展。我國長期以來都存在區域發展不協調的問題，東部地區憑借地理區位優勢和政策優勢實現領先，中西部和東北地區發展則相對滯后。產業轉移通過改善區域之間由于經濟發展水平差異帶來的基礎設施建設、公共服務、社會保障等方面的差距，加快中西部和東北地區工業化和城鎮化進程。此外，東部地區產業向中西部和東北地區轉移還有利于為東部地區產業轉型騰出空間，從而優化全國范圍內的產業分工格局，提升我國經濟發展整體效率。

從綠色發展角度，引導產業有序轉移將優化綠色能源與用能產業的空間配置，推動工業綠色低碳轉型。綠色是新型工業化的生態底色。要深入實施綠色制造工程，把節約資源、低碳發展貫穿制造業發展全過程，在落實碳達峰碳中和目標任務過程中鍛造新的產業競爭優勢。中西部和東北地區擁有豐富的礦產資源和清潔能源，新能源已經進入規?；_發利用階段，為在重點承接發展資源精深加工、清潔能源等產業的同時建設區域性的先進制造業基地、打造低碳生產體系奠定了基礎。高耗能產業由東部地區向中西部和東北地區梯度轉移，能夠推動中西部和東北地區將新能源優勢轉化為綠色低碳發展優勢，減少東部地區對煤炭、石油等化石能源的使用，助力實現“雙碳”目標。

從開放發展角度，引導產業有序轉移將形成內陸開放新高地，提高對外開放的內外聯動性。開放是新型工業化的必由之路。要處理好自立自強與對外開放的關系，善加利用全球的技術、資金、人才、資源，以擴大開放拓展工業發展空間，積極構建合作共贏的全球產業鏈供應鏈體系。中西部地區是國家面向中亞、東南亞和中東歐開放的前沿，在承接國內外產業轉移的過程中，中西部地區將形成新的產業集聚中心，不走“兩頭在外、大進大出”的老路，而是更加依托國內大市場和產業鏈，內銷外銷并舉，實現內外貿一體化發展。借助中歐班列和陸海新通道等開放通道，中西部地區成為推動“一帶一路”沿線國家區域價值鏈和國內價值鏈融合的關鍵樞紐，有助于增強國內國際兩個市場、兩種資源的聯動效應，從而在更大范圍、更高層次上實現開放。此外，東北地區在未來中俄加強遠東地區合作的背景下，也具有較大的開放發展空間。

從共享發展角度，引導產業有序轉移將深挖內需市場潛力，帶動更多人民群眾共享發展成果。共享是新型工業化的根本宗旨。要讓各類經營主體共享發展機遇，讓廣大人民群眾共享發展成果。中西部地區人口總數超過7億，2022年中部和西部地區居民人均可支配收入分別增長6.0%和5.3%，快于全國居民人均可支配收入增速，中西部地區消費增長潛力大。推動產業向中西部地區轉移將加速激發全國統一大市場活力，助力實現發展成果人民共享與包容性發展。此外，欠發達地區承接產業轉移還有助于提升已脫貧地區持續發展和抵御風險的能力，對于鞏固脫貧攻堅成果、助力鄉村振興具有重要意義。

從統籌發展和安全角度，引導產業有序轉移將推動國家戰略腹地建設、產業鏈供應鏈備份能力建設等重要工作。新型工業化是統籌發展和安全的工業化，更加重視發展和安全的有效平衡。統籌兼顧科技自立自強和產業安全，既要積極吸收國外先進科學技術，又要打造自主可控、安全可靠的產業鏈供應鏈，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。當前，四川、重慶、貴州等地正在積極打造國家重要產業備份基地，打造一批具有全國影響力的產業基地和產業集群，這對維護我國產業鏈供應鏈的安全穩定具有重要意義。

二、全球新一輪產業轉移正在重塑國際分工格局，需關注“雙向擠壓”對我產業升級進程的干擾

（一）從全球看，制造業向發達國家回流和向其他低成本國家轉移的雙向趨勢已現苗頭

一方面，推動制造業回流是近年來歐美各國政府的重要目標之一。以美國為例，早在奧巴馬政府時期美國就先后提出《重振美國制造業框架》《先進制造業伙伴計劃》等。這一時期，美國推動制造業回流的政治色彩并不強烈，但是恰恰與中國勞動力成本快速上升的時期相重疊，加上“工業互聯網”逐漸興起，由此引發一輪跨國公司自發組織的“小回流潮”。到了特朗普和拜登兩個政府時期，大國博弈加劇，特別是拜登政府上臺后，美國產業政策卷土重來引發制造業回流加速。根據美國財政部在2023年6月發布的一份報告，在《基建投資和就業法案》《芯片和科學法案》《通脹削減法案》等法案的作用下，美國制造業呈現出一輪“超級周期”，制造業在建廠房投資總額大幅度攀升，其中電腦、電子和電氣行業（computer，electronic and electrical）在2023年4月的在建廠房總額接近1000億美元，占比50%以上。

另一方面，受要素成本上漲和美國推動“友岸”“近岸”轉移影響，我國部分勞動密集型產業面臨一定轉移壓力。當前，學術界對衡量產業轉移程度尚無統一標準，本文僅以美國市場為例，通過貿易數據分析自2018年以來各國在美國進口來源中份額的變化，借此衡量極限情況下產業轉移程度。研究發現，自2018 年以來，我國在美國進口來源中的占比不斷下降，從2018年的21.6%降至2022年的17.1%，減少了4.5個百分點。以此降幅衡量，我國在美國市場較2018年已經轉移了20%，加拿大、墨西哥、越南、印度等成為承接我國在美國損失份額的主要國家。從具體產品看，輕工、紡織、電子等行業轉移程度最大。例如，自2018年以來，我國皮革產品、毛皮制品、箱包行業的美國市場份額轉移約52%，鞋帽傘等、羽毛品、人造花行業轉移約23%，紡織原料及紡織制品行業轉移約27%，機電、音像設備及其零件、附件行業轉移約26%。這些行業的轉移與我國生產要素成本上漲有一定關聯，但美國對我國加征關稅等“非市場因素”進一步加速了轉移進程。

（二）從我國看，當前我國仍是外商投資的重要目的地，并加速向海外主動布局

從吸引外資看，依托超大規模市場優勢，我國仍是國際資本投資“熱土”，但在高技術領域外資有下降趨勢。從2000年到2010年的十年，是我國加入WTO后外向型經濟發展最快的十年，其間我國平均每年引進外資1200億美元左右。自2012年以來的十余年，平均每年引進外資1400億美元左右。自2020年以來的近三年，平均每年引進外資1700億美元左右。2022年，我國實際到賬外資1800億美元左右，是改革開放以來最高的一年。但同時，也應注意到受歐美國家加大對華投資審查力度影響，我國高技術領域吸引外資難度加大。以人工智能為例，在2023年8月拜登正式簽署行政令限制美國主體投資中國半導體和微電子、量子信息技術和人工智能領域之前，美國對華人工智能領域的投資就已經發生實質性下滑，預判未來這一趨勢也將延續。

從對外投資看，我國優勢產業積極走出去加速海外布局步伐。以光伏產業為例，在經歷2012年全球光伏市場大調整后，全球光伏產業基本集聚于中國—東盟地區。2022年，全球多晶硅、硅片、電池、組件產量分別為100.1萬噸、381.1GW、366.1GW和347.4GW，其中，中國和東盟各個環節產量在全球占比分別為85.6%、97.4%、90.3%、84.8%和3.2%、2.0%、9.1%、7.6%，硅片和電池幾乎全部由中國—東盟地區生產。東南亞的光伏制造企業主要以中國、韓國和美國企業為主，其中來自中國的光伏企業約占據東南亞產能的70%以上。在光伏產業向東南亞擴張的進程中，企業總部和研發中心基本都布局在國內，海外布局的僅為工廠，且國內產線升級往往優先于海外工廠。以光伏產業為范例，我國優勢產業有望將東南亞地區打造成我國在海外布局的、產業鏈相對完整，但技術水平比國內低一檔的產業鏈備份基地。

三、支持和促進中西部地區、東北地區加快承接國內外產業轉移是對沖“雙向擠壓”的重要舉措

（一）我國從機制、模式、行業三個層面推動區域間產業有序轉移的良好格局基本形成

近年來，我國加速構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，積極引導產業合理布局，開展一系列多層次產業對接活動，形成有序轉移、梯度轉移的良好格局。

從機制層面看，各級政府通過出臺系列政策、統籌戰略部署、組織對接活動、深化地方合作等舉措，積極推動產業有序轉移。在國際層面，一系列國家重大戰略為引導產業有序轉移提供重要支撐?！耙粠б宦贰背h提出后，中西部地區成為我國對外開放的戰略高地和構建新亞歐大陸橋的重要通道。為實現與沿線國家的合作共贏，中西部地區必須加快經濟高質量發展，而承接產業轉移就是該地區在短時間內實現經濟增長的關鍵途徑之一。在國家層面，我國先后出臺《關于促進制造業有序轉移的指導意見》等一系列政策文件，推進“東數西算”、《算力基礎設施高質量發展行動計劃》等重要部署，組織開展系列產業轉移發展對接活動，引導產業分工格局重塑。在地方層面，各地積極探 索對接合作機制，如托管、共建等“飛地模式”以及定向精準招商等。

從模式層面看，產業轉移類型包括企業產能整體遷移、新增產能異地建設、創新成果異地轉化等。既有要素成本、環保要求、市場條件變化下的企業自發行為，也有產能備份、區域統籌合作等政府層面的引導。一方面，圍繞產業鏈供應鏈建設需求，開展上下游對接合作，通過市場與政府相結合，打造了一批先進制造業集群。截至2024年2月，全國已有45個國家級產業集群以及若干個地方產業集群，成為推動區域合作的重要抓手。另一方面，探索科技成果跨區域轉移合作，鼓勵東部地區科技創新成果在中西部和東北地區孵化轉化。

從行業層面看，除勞動密集型、資源密集型產業外，汽車、裝備、電氣設備、科技服務等技術密集型行業加快國內梯度轉移。以新能源汽車為例，新能源汽車產業呈現出由沿海城市集聚向內陸城市引領的內轉態勢。2020年，我國新能源汽車產量達145.6萬輛，其中北京、上海、深圳三座城市合計產量占全國總產量的近一半。2022年，我國新能源汽車產量達705.8萬輛，從新增產能來看，西安、長沙、重慶、合肥四地新增產能占比超過三成，其中西安產量破百萬輛，成為“新能源汽車產量第一城”；北京新能源汽車產量下降至約3萬輛；上海和深圳的新增產能占比約為27.1%。

（二）在應對“雙向擠壓”的過程中，中西部和東北地區起到了積極的作用

一方面，中西部和東北地區具有承接產業轉移的區位和稟賦優勢。在區位優勢方面，隨著“一帶一路”倡議不斷推進，中西部向西開放的區位優勢日益凸顯，迎來跨越式發展機遇。東北是我國向北開放的重要門戶，在我國加強東北亞區域合作、聯通國內國際雙循環中具有重要的戰略地位。在產業基礎優勢方面，中西部和東北地區在能源礦產、化工、裝備等領域具備一定產業優勢，為承接相關產業轉移、完善產業鏈供應鏈配套打下基礎。例如，甘肅是我國重要的能源、原材料工業基地，擁有豐富的石油、天然氣、有色金屬、稀有金屬等礦產資源，在金屬新材料、核工業、航空航天等領域具備一定產業優勢。東北三省是國家重點建設的以裝備制造業為主的工業基地之一，其裝備制造業具有門類齊全、集中度高等優勢。在要素成本優勢方面，中西部和東北地區的土地、勞動力等要素成本較低，成為吸引產業轉移的重要競爭優勢。在工業用地價格上，近十年，重慶、武漢、西安平均成交價格為56.00萬元/萬平方米、492.76萬元/萬平方米和469.49萬元/萬平方米，遠低于北京、上海、廣州的1749.88萬元/萬平方米、1315.10萬元/萬平方米和1188.32萬元/萬平方米。在工業用電、工業用氣、工業用水價格上，中西部主要城市的基本電價平均來看低于上海、廣州等沿海城市。在勞動力成本上，2022年重慶、武漢、西安、沈陽的制造業年平均工資分別為9.60萬元、9.75萬元、9.32萬元和10.08萬元，明顯低于廣州的12.41萬元和北京的18.22萬元。

另一方面，貿易數據也從側面印證了我國中西部承接產業轉移的潛力。若以中部地區6省份和西部地區12省份的出口數據為分析樣本，對標墨西哥、越南、印度、印度尼西亞、泰國等國家和地區，可發現2018—2022年期間，我國中西部和墨西哥、越南、印度等國家和地區承接產業轉移時間幾乎同步，但中西部增速更快。數據顯示，把中部和西部18個省份加起來，2018年出口額共計為4130.0億美元，是墨西哥出口額的0.9倍，越南的1.7倍、印度的1.3倍；2022年為7354.6億美元，變為墨西哥的1.3倍、越南的1.6倍和印度的1.6倍。也就是說，2018年中西部的出口總額還小于墨西哥，但是2022年已經變為墨西哥的1.3倍。具體看，在我國中西部和墨西哥、越南、印度等國家和地區產生交集的出口產品中，盡管電子產品屬于受政治因素影響較大的產品，但我國中西部地區的手機零件等部分電子產品的出口額仍然相當可觀，從側面表明我國中西部承接產業轉移的潛力巨大。

（三）仍需關注中西部和東北地區承接產業轉移中亟待解決的共性問題

產業人才保障瓶頸突出。該問題主要表現在人才招引困難，人才流失現象嚴重。與東部沿海地區相比，中西部和東北地區的自然環境和生活環境缺乏吸引力，人才短缺現象普遍。第七次全國人口普查數據顯示，2020年，東部地區吸納跨省流動人口9181萬人，占比達到73.54%；中西部地區吸納2835萬人，占比僅為22.71%。而東北地區，自2011年以后，人口比重加速下滑，2020年低至6.98%，為新中國成立以來最低值。以傳統的石油化工行業為例，近年大量在建化工項目在中西部地區落地，但當地缺少與之匹配的人力資源儲備，如化工企業生產管理、安全及研發類人才，以及電器設備維護、電工電焊等生產一線的技術性人才均面臨緊缺。想要吸引并留住人才，中西部和東北地區需要不斷加大人才引進投入力度，但地區財力難以和東部發達地區競爭。以國內高校人才流動為例，廣東、浙江等省份近年高度重視高端人才儲備，以優厚薪資待遇吸引到大量優秀科研人員，中西部和東北地區高校的骨干師資流失嚴重，人才需求缺口持續擴大。

產業鏈供應鏈配套不足。其中，中西部地區該問題更為突出，部分地區產業結構集中在產業鏈上游原材料等領域，在材料深加工和產品制造等中下游環節的占比較小。在承接優質產業轉移時，本地及周邊地區難以配齊完整的生產鏈，增大當地企業的生產經營成本，難以形成對外部投資的吸引力。此外，中西部地區的基礎設施互聯互通水平較低，2021年年底，西部地區鐵路路網密度不足88公里/萬平方公里，遠低于全國平均的156.7公里/萬平方公里，2022年全國高鐵密度最大的10個省份中，中西部地區僅有安徽省入榜。薄弱的綜合交通運輸體系建設導致中西部地區的物流運輸成本高，2022年，甘肅、寧夏等地的社會物流總費用占GDP的比例均高于全國平均水平2個百分點到3個百分點。

投資和營商環境有待進一步優化。與東部地區相比，中西部和東北地區的投資和營商環境不佳，表現為企業稅賦壓力較大、信息壁壘較高、公共服務較為落后、制度執行的規范化不足等，嚴重弱化中西部和東北地區對于企業的吸引力，對區域經濟發展產生不利影響。根據國內營商環境報告，如國家發展改革委發布的《中國營商環境報告2020》、北京大學開放研究數據平臺發布的《中國省份營商環境評估數據庫2023》等披露，廣西、寧夏、黑龍江、河南、內蒙古、陜西、山西、甘肅、遼寧等中西部和東北地區的營商環境評價排名比較靠后，市場環境、政務環境、法律政策環境、人文環境較東部地區還有明顯差距。

四、引導產業有序轉移的幾點建議

（一）引導產業有序轉移的總體思路

引導產業有序轉移既是全國推進新型工業化、實現區域協調發展的關鍵舉措，也是中西部和東北地區引入產業新動能、把握產業質效躍升機遇的重點工作。引導產業有序轉移，要把握“三個堅持”。一是要堅持有效市場與有為政府的充分結合。在尊重市場在資源配置中的決定性作用的基礎上，政府通過宏觀調控和產業政策，促進資源要素有序流動，引導產業合理有序轉移，維護產業鏈供應鏈的完整性。二是要堅持產業布局與資源稟賦的高效匹配。要站在全國一盤棋的高度，注重與主體功能區戰略的緊密對接，統籌資源環境、要素稟賦、產業基礎及碳達峰碳中和目標，促進形成區域合理分工、聯動發展的產業發展格局。三是要堅持國內引導與國際聯動的全盤統籌。加快構建新發展格局是關系我國發展全局的重大戰略任務，推進新型工業化必須統攝在這一戰略部署下。既要依托完備產業體系和超大規模市場的綜合優勢，提高產業根植性，增強國內大循環的支撐能力；也要積極布局國際循環，支持企業深度參與全球產業分工體系，構建合作共贏的全球產業鏈供應鏈。

（二）引導產業有序轉移的具體建議

加強頂層設計、規劃引領，充分依托各地區產業基礎，前瞻謀劃產業承接。充分發揮中西部和東北地區的戰略優勢，依托國家級承接產業轉移示范區等園區載體，用好對口援建機制。同時，有序推進統一指導的產業轉移承接，在建設全國統一大市場的基本框架下，充分厘清政府和市場關系，達成地方政府與中央政府間的有效配合，進而完善針對中西部和東北地區承接產業轉移的政策制定、落實和執行機制，為不同區域間承接產業轉移時的良性競爭提供保障。

統籌推進基礎設施建設、提高產業配套水平，強化中西部和東北地區承接產業轉移能力。以重要城市為核心，強化基礎設施和開放通道建設，帶動要素在周邊城市中的快速流動，增強區域之間的互聯互通水平。提前謀劃布局新基建，在數據、算力等領域謀求跨越式發展，堅持傳統基礎設施和新型基礎設施相結合，加速產業智能化、綠色化轉型，培育產業發展新動能。

堅持用改革的手段進一步推進市場化、法治化、國際化營商環境建設，改善區域發展軟環境。優化政策服務，持續梳理企業投資興業的堵點和難點。強化平臺建設，打造一批高質量會議平臺、招商平臺、創新平臺、數據中心，加大地方政府精準招商政策支持力度，充分利用產業大腦等數字服務實現產業資源精準對接匹配，強化區域資源協調共享能力。強化公共服務支撐，發展跨區域產業技術創新戰略聯盟，完善公共信息、公共試驗、公共檢測、技術創新等公共服務。

完善人才激勵機制，推動產業人才向中西部和東北地區流動。針對中西部和東北地區用工難、留人難等突出問題，一方面，要持續加大人才引進培養力度、優化人才服務保障環境、健全人才發展工作保障機制，吸引更多人才創新創業；另一方面，不但要引進來，更要留住、用好人才，根據實際情況制定相應的人才激勵措施，如在住房、醫療、教育、生活補助等方面提供支持，拓寬人才評定標準和晉升通道，改善當地工業企業工作環境，鼓勵各類人才扎根。探索建設區域間互聯互通的產業人才數據庫，推動產業人才供需精準匹配。

優化國內外產業鏈布局，構建合作共贏的全球產業鏈供應鏈體系。支持企業深度參與全球產業分工合作，充分利用國外的技術、資金、人才，穩住國際產業鏈供應鏈。支持有條件的地區加強境外產業合作，構建層次、全方位、多領域的共建共商共享機制，不斷推進規則、規制、管理、標準等層面的投資貿易合作事項。引導外資在中西部和東北地區布局，支持跨國企業中國總部本地化發展。密切跟蹤產業外遷動向，將國際產業鏈供應鏈關鍵環節留在國內。（來源：《新型工業化理論與實踐》）